孙季萍：封建帝制下吏治的努力与无奈
人民法院报/2017年/12月/22日/第 005 版
法律文化
封建帝制下吏治的努力与无奈
烟台大学法学院教授 孙季萍
清代名臣左宗棠曾云：“天下之乱，由于吏治不修”“天下切要之政莫如讲求吏治”。吏治，是中国古代政治史上的一个大课题，吏治的好坏，关乎政府行政能力和效率，关乎民心向背和王朝兴衰，中国封建社会历代英明君主无不在这一问题上苦心经营，但是最终，王朝政治却几无例外地蹈入周而复始的“吏治腐败”陷阱。原因何在？帝制时代有“贞观之法”而无“贞观之吏”的困局如何破解？
儒、法、道各家的吏治思路与方案
中国古代对吏治问题的思考和探索从来没有停止过。春秋战国诸子百家中，儒、法、道各派皆有其特色鲜明的吏治理论和方案。
儒家以“君权神授”和“以德配天”理论为政府权力的合法性进行解释，以“为民做主”“救患除祸”为政府神圣性之所在，并从人性善的前提出发，对权力行使者寄予“自我良善”的期待。对待吏治，儒家遵循着“伦理学”的思路：第一，择贤人执政；第二，以德礼约束官员。儒家相信人的道德自觉和内心的自我约束，希望通过对权力执掌者的道德引导和改造，实现权力的正义本性。孔子有关君子、圣贤的人格理想和追求，首先是针对执政者提出的，其“庶人之礼”与“士人之礼”的区别，同样意在给权力执掌者提出更高的道德性要求。在儒家的社会等级理论中，统治者阶层优越的政治和社会地位要与其重大的伦理责任相对应：士当“志于道”，士者为仕，不仅要自己修身以成仁，还要为“一国兴仁”，为“天下兴仁”，要“泽加于民”“兼善天下”。
儒家的吏治思想内涵存在于其博大的“仁学”理论体系中。仁学，实乃人学，这一理论所构建的道德价值体系和价值标准，为权力执掌者的自我约束提供了标准和依据，其反复强调和敦促统治者以德修己、立身惟正的理念，也对现实政治和吏治产生了积极影响。
与儒家“伦理学”思路不同，法家从“人性自利”的观点出发，强调君主运用“法”“术”相结合的手段控制驾驭百官臣下。法家批判儒家喻君臣为父子的“亲情谎言”，而以“上下一日而百战”来解读现实中的政治关系，在“君臣利异”及“坏人”假设的前提下，主张对臣下全面防范、制约。韩非子说：“明主者，不恃其不我叛也，恃吾不可叛也。不恃其不我欺也，吾不可欺也。”为人君而要等待臣下忠其心、诚其意、不我叛，必将陷于被动。对待臣子，君主唯有主动出击，科之以法、驭之以术，方可立于不败。因而，以法律制约权力，是法家吏治思想的核心：严明赏罚，奖功罚过——广泛建立有效的监督机制，及时发现、处罚官吏的违法行为，督促官吏尽职守法。在以法治吏的同时，为君主者还必须懂得和善于运用权术驾驭臣下：暗中试探、观察、发现、控制、打击臣下的种种不轨行为，以“非常”手段实现权力控制。法与术相互配合，构成法家吏治主张的主体框架。
在吏治问题上，道家有着与儒法两派完全不同的思考。道家对现实中的政府权力及制度的合法性心存质疑：“大道废，有仁义”“失道而后德，失德而后仁，失仁而后义，失义而后礼”。在道家看来，现实中的圣人及其礼法制度都是失道的产物，它们的存在和正当性于天道无据，甚至是违反天道的结果。在道家观念中，政治实为“恶之源”，只有最大限度地限制政府作为，实现“权力谦抑”，才是矫治天下乱象，拯救人类文明的根本。庄子甚至以“无政府”为最美好的人类未来的设想。在现实的吏治问题上，道家的主张和理论贡献如下：主张“为治之本，务在于安民”的权力价值取向，为吏治的开展提供前提和方向；以“守道”“无为”为权力运行法则，借此批判现实政府的扰民之政，主张废止“损不足以奉有余”的“恶法”；以效法天道、抱朴守真、崇俭寡欲等修身理论告诫天下人秉持中和，克服贪欲和自我膨胀，对执掌权力的官员来说，以上告诫无疑具有特别的意义。
帝制政治中礼、法兼用的吏治措施
秦汉以后的封建传统政治中，对权力的防范和约束受到历代统治者的重视，吏治建制涵盖了权力组织——权力运行——权力评价——权力问责各个方面，道德约束、制度规范以及权术制约在这一系列环节全面展开，官员的职务与非职务行为，甚至其内心所思所想，都受到相应的控制。
历代选官之法都注重德行标准。例如，在汉代，察举选官制度中的孝廉、贤良方正、孝悌力田等科目都以德行为主要依据，这些科目在当时都受到特别的重视；隋唐以后的科举考试中，考生需有乡人连保以证其品行。为培养官员品德，历代有大量的官箴、官规，对任官者加以警示和督促，如唐太宗的《帝范》、武则天的《臣轨》、南宋朱熹的《训政》、清代汪辉祖的《佐治药言》《学治臆说》《学治续说》《学治说赘》等。官箴，既是劝进之语，亦是彰范之书，将官场上应守的道理和规矩明白告知天下官员，提醒他们“忠君”“友僚”“爱民”“洁己”，保持为官的道德良心。在官箴之外，官员任职期间的行事为人，还有类似舆论监督的“清议”加以约束，“清议”的褒贬和品评，甚至可以决定一个人的官场命运和前途，力量非同小可。
在道德手段之外，法律机制在权力运行中也发挥着重要作用。在漫长的帝制历史中，在不断的改朝换代的教训里，统治者们总结出丰富的以法律手段加强吏治的经验。比如，在职官选拔任用上，历代都强调严格标准、严格权限、严格程序，意在通过规范的选官过程发现优秀人才，从官吏的来源上防止庸贪无能之辈进入权力机构。对于官吏任职情况的考课，各个时期也都有严明的法制，秦汉有“上计”制、部门考课制，魏晋南北朝有“五条诏书”课郡吏制度、中正考课制度，唐代有“四善二十七最”之法，宋明清以后，考课制度日益完善，考课的方式、权限、程序、时间、内容以及奖惩等都规定得十分明确。不仅如此，中国古代自秦代开始，建立了颇具特色的监察制度，它通过中央和地方御史官职的设置，对公卿百官实施监督。监察制度一直以来被看作是中国古代政治建制的一大成功之作，在专制集权政治的历史中，它对于克服权力的滥用起到了非同小可的作用。
在法律建制之外，历代帝王也都未曾忘记韩非子所授之“妾妇之道”——以权术制约权力，监督官员，其典型表现即特务政治。武则天时期的“告密”之风，朱元璋时期厂卫组织的运作，清代密折制度的实行，都是君主广设耳目监督臣子的方式，利用“特务”刺探情报，打击异己，防奸、辨奸、治奸，其一时之效果亦颇为可观。
所以说，在中国传统官僚政治中，官员们受到了来自制度与非制度方面的多层制约，甚至尊贵如皇帝者，他的意志也时时受到各方力量的牵制和左右（如谏议官、史官之设），不能为所欲为。历史上有关宋太祖畏惧史官，明神宗无奈于御史等记载，都是明证。在广泛而多样化的监督方式下，中国历史上产生了大量的循官廉吏，他们秉持儒家君子之风，为官一任，造福一方，为江山社稷和民众安宁尽心操劳，名垂青史。
但是，翻阅史书，在清官循吏令人荡气回肠的故事背后，我们又可以看到太多贪官庸吏误国殃民的记载，历代奸臣弄权、贪污纳贿、蠹政厉民者充斥官场，贪庸怠惰之间，这些王朝的“护卫者”转而成为王朝的“掘墓人”，葬送了江山社稷的前程。
传统政治中的吏治机制为什么会失效？
“上之督之者虽谆谆，而下之听之者恒藐藐”——帝制政治的无奈
传统吏治措施失效，根本原因在于权力监督机制自身的缺陷以及该机制所赖以建立和运行的专制政治体制。
从整体上看，中国传统政治中的权力监督机制呈现封闭的、自上而下的线性模式：权力监督排除了任何外来力量的参与，它是一种“体制内”的自我检视形态，是单一性的“自体监督”模式；不仅如此，在这一监督系统内部，监督者与被监督者之间是一种不可循环、不可逆转的单向关系，作为权力监督唯一动力源的皇帝，高居权力金字塔的顶端，不受任何制度化的约束。这样一种缺乏“异体”参与的自上而下的监督机制，造成了监督动力的不足和理性的缺乏，也造成了某些权力环节的虚监、漏监，它是一个内部协调成本大，整体功能低下，难以有效运转的“死系统”。
这一难以有效运转的权力监督机制是由专制政体自身属性所决定的。在集权化的专制政治中，权力监督的全部动力来源于帝国利益的垄断者皇帝——为了实现“家天下”的统治需要，帝王们将一人“私有”的独享权力分割委寄于大小官僚，但官僚与皇家利益的背离及权力自身的膨胀属性决定了其异化的不可避免，“监督”因而成为必须。从根本上说，这种监督是皇帝一个人作为权力的所有者与整个官僚集团之间的力量博弈——以一人之力而对天下百官，其胜负结果是不言自明的。同时，循着自上而下的权力分配路线，权力监督机制也必然形成线型模式，所谓“螳螂捕蟑，黄雀在后”。不仅如此，在专制政治背景下，中央到地方各级官府的权力形态及其运行模式如出一辙：大小各级官员如同“小皇帝”般各主一方，权力边界模糊不清，权力行使在非程序化的情境下进行，对这样的权力加以监督，实为难题。
而即使这样先天缺陷的权力监督机制，在帝王政治下也难以真正兑现。钱穆先生在《中国历代政治得失》中说：“一般谈历史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎样，六部怎样，而没有注意到桌子底下一样有力量，一样有影响。”桌子面上之事，为制度，而桌子底下之事，为潜规则，它可以灵活变通，使制度归于虚无。帝制政治可以有良法善治，但其实施好坏，必须仰赖政治的清明与否。历史证明，同样的制度，在不同帝王时期命运是不同的。《明史·循吏列传》中纪有循吏 125 人，其中，明初至正德 153 年间入传者有 120 人，而嘉靖以后的 123 年里，入传者仅有5 人。循吏的出现与消失并非历史的偶然，制度一如既往，而良吏已然不见踪影，个中原因值得探究。
所以从根本上说，专制政治无法实现对权力的有效约束，而更为重要的是，正是专制政治自身，是专制政治下权力的私有性、垄断性，纵容了权力任性，制造了官场的混乱，决定了吏治的不堪。不仅如此，专制政治还在全社会营造出“官本位”和权力崇拜的文化心理，人们畏惧权力，又追逐权力，在这样的政治文化中，权力的膨胀愈发呈现不可遏止之势。这样的“官场文化”还会在官场中形成“排斥好人而任用坏人”的现象，“廉干之才，或为上官所忌，僚吏所嫉”，当这种“劣币驱逐良币”的“潜规则”蔓延官场，权力约束的种种建制都将难以发挥实效，而当整个社会形成“居官者习于贪，无异盗贼，已不以为耻，人亦不以为怪”的恶劣风气时，吏治的腐败已不可收拾。
《官场现形记》中黄二麻子历尽“磨难”后道出了这样的感悟：“天底下的买卖，只有做官的利钱顶好。”这一结论与当年吕不韦与乃父的对话表达的是同一个意思：田亩、珠玉的农商之利，难与“立国家之主”的“无数”之利相比。历史上虽有儒家倡言“为人臣而能尽其道于君”的士大夫家国天下情怀，但现实官吏中唯利是图者大有人在，当制度存在漏洞或无法奏效，权力与利益结合，官场变成利益场，权力的正义性将无从谈起。
所以，尽管中国历史中不乏严法整饬吏治的明君，也曾有修齐治平的太平盛世，捧读古代律典，我们也每每为其中吏治条款的细密而赞叹，但是在这一切的背后，是封建专制政治与生俱来的权力异化趋势和吏治的黑暗，历史上一些励精图治的帝王们为打造清明吏治所付出的努力，虽可收一时之效，最终却都难逃失败的结局。明太祖朱元璋在其严法酷刑整饬吏治宣告失败后曾发出感叹：“吾欲除贪官污吏，奈何朝杀而暮犯！”这一声叹息正道出了封建专制政治的无奈和悲哀。
