巡按之设始于明洪武年间，终明不改，清初沿袭。但在清顺治年间，有关这一制度存废的争议一直没有停止，其间，巡按罢而复行、行而复罢共四次，直到顺治帝驾崩，该制度彻底告终。
    是什么原因阻碍了巡按制度在清初的运行？自杀式京控——顾仁案之揭告与审理顺治十二年（1655年）十月，京城宫门前发生了一起刎颈事件——吏部书吏（承办文书的吏员）章冕以如此极端之举控告顺天府巡按御史顾仁“悖上婪赃，陷害无辜”。敏感地点，惊人之为，该事件立刻引来朝野极大的关注。顺治帝旋命内大臣、内院大学士将案件所涉及的相关当事人找来，并亲自研审。
    很快，案件水落石出。
    被控告者顾仁，顺治四年（1647年）进士，于顺治十二年被委派巡按顺天府。其间，以提携升职为诱饵向章冕索贿白银二百两，被拒后，竟反诬章冕行贿，欲治以罪。因恐事情败露，将章冕由顺天府押往正定府审讯。在押解途中，章冕想方设法逃脱拘禁直奔京城宫门，叩阍以申冤。经审讯查实，顾仁在巡按期间所犯罪行尚不止于此，除章冕一事外，还有如下三罪：其一，违旨收用旧役六人——清初以来，衙门胥役害民蠹政严重，为此，顺治亲政后，曾专敕禁止各巡按御史沿用旧时书吏和差役；其二，收受王士琦、章奏二人求充巡按书办银二百两；其三，将官府承差役员遣作私用。顺治帝对顾仁所为异常气愤，谕旨刑部，按律重惩。在章冕自杀后的第六天，顾仁被判死刑，其妻子儿女及家产籍没入官。其同谋、刑部司官贺绳烈，因居间帮助顾仁索贿行贿，被判死缓。
    接下来是顾仁案的深查。判决之日，顺治谕令对顾仁的举荐者一并处理：“如此匪类（指顾仁），由何衙门何官开送？何衙门何官准考？何衙门何官取中？”命内大臣及大学士会同六科都给事中严行确察。按清律，现任官可向朝廷推荐保举他人为官，而被荐举者任职后的违法犯罪行为，保举人需承担连带责任，此为“保举连坐”制度。很快，举荐人名单查明：开送顾仁者，系刑部尚书刘昌等；举出者，系刑部侍郎王尔禄；准顾仁考选者，系吏部尚书王永吉。原任都察院左都御史龚鼎孳，原任左副都御史曹溶荐卷，王尔禄准取，龚鼎孳奏入。既经查明后，顺治命将王尔禄、王永吉、龚鼎孳、曹溶等人著九卿科道等官会同从重议处。
    事后，顺治帝虑及如此贪婪不法之人在巡按期间定难秉公执法，于是谕令直隶督抚将顾仁于任期内的纠劾原疏详加察检，如有冤抑者，即行纠正。又谕天下：以后各巡方御史及巡盐、巡漕、巡仓、巡视茶马各御史，倘有似此违法受贿犯赃者，即行正法，定不宽宥。

    顾仁一案令顺治皇帝十分痛心，案件查明之日，他在满汉文武官员面前历数顾仁背负君恩之过：其接受巡按任命之后，朕曾两次召见，一再告诫，巡按之差，关系甚重，吏治贪廉、民生利病，皆由之上达，朕即倚为耳目手足⋯⋯稍有仁心者，自当仰体朕意，遵奉唯谨，洁己率属，奠安民生。奈何顾仁如此胡作非为，就任伊始，即大开贪婪之口，敛财弄权，实负朕之“爱养之意”⋯⋯此后，顺治帝在不同场合几次提到顾仁案，籍以申饬督促内外各官，尤其是以察吏为任的监察御史，戒枉戒贪，敬慎秉公。

    御史不法——清初巡按制度停罢的诱因顾仁案，是清初巡按御史罪案中的典型案例。在顺治朝巡按制度实行的十三年时间里，巡按不法事件屡屡发生。据学者统计，顺治朝共派出巡按御史163人，其中有明确考满结果者100人，而百人中因违法犯罪遭处死、流放及革职、降用者竟达43人，直接因贪赃受贿被处死者5人。其中有广东道试监察御史周世科巡按福建期间，贪婪无忌，屡用非刑杀人，处斩；通政使司副理事官王秉松巡按苏松期间，索诈扰民，处斩；广东道监察御史牟云龙巡按浙江期间，徇庇贪黩，革职拟斩；浙江道监察御史仵昭昕巡按湖南期间，贪贿诬告，处斩。
    从当时顺治帝发布的谕旨以及有关巡按制度存废的争论中，也可看出巡按不法现象多发的情况。顺治八年（1651年），在巡按御史出巡前，顺治训谕：向来所差御史受贿赂、徇嘱托，身已贪污，何能察吏？不能察吏，何以安民？⋯⋯自今以后，各宜洗心涤虑、振作精神。顺治十年（1653年）五月，顺治帝在停止巡按制度的谕令中说：“巡按为察吏安民之官，近者多受属员献媚，参劾无闻，将巡按概行停止。”这是顺治朝四次停罢巡按制度中的一次。
    如前所述，清初有关巡按存废的争议一直在持续，而御史不法，无疑使这一制度存在的正当性受到更多质疑，也给了制度反对者以有力的证据。顺治十七年（1660年）六月，都察院条奏：“直隶各省，自差巡方以来未能致地方宁谧，民生安遂。每年一遣，诚觉徒劳，请停止巡方之差。”在这一次条奏之后，顺治帝再次启动廷议程序并最终接纳了反对者的意见，宣布停罢巡按——当一个制度只带来劳民伤财的结果时，废止是顺理成章的事情。
    由此可见，巡按队伍的不良表现，是导致清初巡按制度废止的一个重要原因。
    当然，这只是事情的一面，当把巡按制度还原到清初政治的大环境下，会发现其存废争论还有着更为复杂的背景。有学者指出，巡按不法只是该制度被叫停的借口，其真正原因尚另有所在。
    这种说法有一定的依据。
    从历史记载来看，顺治朝巡按停废之争主要发生在满汉官员之间，满官主停，汉官主行，基于这一史实，似乎可以判定，巡按制度的停止与满汉利益之争有关。的确如此。但细究下去，在满汉之争的背后，还有一个更大的主题，即清初皇权与满洲贵族权力的较量，这一点，很大程度上主宰了巡按制度的存亡。
    清代从立国之初，皇权与八旗权贵的矛盾便一直存在。顺治亲政后，继承了多尔衮摄政期间强化皇权的战果，进一步采取措施培植自己的势力，巡按制度的重启即与这一动机有关。顺治一朝，如明中后期一样，巡按被赋予了重要权责：纠贪举贤，抚民安政，甚至调兵遣将，“政之小大，无不综焉”。如此位高权重的巡按御史，其任命和升转都由皇帝掌握，且“临差之时，必令陛见”，其向皇权的靠拢是理所当然的。顺治朝四次派出的巡按御史，有资料可查者中，八旗满洲、八旗蒙古与蒙古人竟无一人，这一事实本身令满洲权贵不安，而巡按所劾，亦时有满洲及汉军旗人，愈添满洲权贵不满。因而，在顺治朝巡按制度实行期间，满人或力主反对，或屡欲增加满人巡按员额，争吵之声从未停止。
    所以，借巡按之手以抵制八旗权贵，这在清初政治关系的权衡中确是一个重要考虑，当康熙年间皇权最终稳固地控制朝政之后，源于氏族制历史的贵族力量渐次衰弱，巡按制度的这一历史使命便最终宣告完成。
谁来监督监督者
    无论巡按停罢是由一个或是由多重因素所导致，巡按御史的贪腐在明清时期都是不争的事实，而这一点，于制度的最终退出实有内在的关联。那么，究竟是什么原因导致巡按权力的异化？顾仁案的发生是偶然的吗？在清代自上而下的权力监督链条中，巡按御史领受帝命，代天子巡狩四方，几乎居于链条最顶端。在制度安排上，清代对巡按有来自皇帝和都察院的监督，前者主要通过钦点、陛辞、觐见等方式完成，而后者的监督则有“回道考核”制度，即御史出巡后回京接受所在都察院的考察。清代的法律、法规也对巡按御史的公、私行为有相应约束：一经点差，即不得见客，不收书，不用投送书吏员役，不交接宴会饯送；出都门毋稽时日；沿途及境内，私书私馈，概不得滥行收受；轮用府州县书吏快手，事竣即行遣回；凡巡按旧书吏承差名缺，一概不留；不许设中军听用等官；不许用主文代笔；不许府州县运司等官铺设迎送；不许假借公事滥差员役下府州县；不许拏访；不许拔用富豪官吏。《大清律例》《大清会典》等律典中对宪官行为的严格规范，也都同样适用于巡按御史。
    然而，以上监督方式常成虚文。一方面，回京陛见或回道考核，只是对巡按事先或事后的监督，其监察权的行使过程实际上难以被直接掌控，顾仁在顺天府作恶多端，而最终却是以受害人自刎的特别方式案发，即是证明；另一方面，由于被赋予重权，甚至直接参与地方军政，原只是巡行地方的监察官员成为地方权力系统中的强势力量，任性不可避免。于是，失之于监督的巡按不可避免地走向了腐败。
    对监督者失之监督，如此监察机制的运行注定是失败的，巡按制度如此，巡按停罢后清代实行的地方督抚监察制度也是如此。
    巡按停罢后，地方最高监察官由各省督抚来担任，而谁来监督督抚，同样是一个难题。综合来看，康熙朝以后中央对地方督抚的监察主要有以下安排：皇帝亲察、密折奏事、不定期派员巡察、部院监督、科道监察、督抚互察、抚司互察等，途径和方式不可谓不多。其中，皇帝亲察，主要通过督抚赴任前的陛辞及觐见、皇帝出巡来实现；密折奏事，始于康熙时期，一省之内，督抚与三司、道台都有上折密奏权；选派大臣巡察地方，实行于康雍年间，但在乾隆之后停止；总督与巡抚、督抚与省级三司长官之间互察、互参，是地方官员内部、上下级之间的监督。以上监督方式虽也可发挥相当成效，但问题在于：皇帝失去了对督抚的直接察核与管制；部院与科道官常年驻京，难以实现对地方的随时监督；督抚大员作为地方最高长官，拥有对各级属员的考核、监督及人事任免权，来自属员的反向监督恐难以真实形成；总督与巡抚之间虽有相互揭发之案例，但“宁负朝廷，不负朋党”者也大有人在。事实上，康熙以后的清代地方监察并没有一个有效的制度来替代旧时的巡按制度，从监察体制的总体框架来看，此后的地方督抚军政、监察大权在握，且处于一种虚监、漏监的“自由状态”，天高皇帝远，其胡作妄为的空间非常之大。这为清代地方吏治埋下了隐患。
    事实正是如此。清代自乾隆以后，地方吏治无可挽回地走向了混乱。乾隆及其父雍正帝都曾大力反腐，但正是在这些严厉治贪措施推行的同时，地方吏治却在不断恶化中。乾隆一朝，督抚贪腐大案频发，被参劾者前赴后继，乾隆帝为此痛心疾首而又无能为力。这样的局面与其时督抚大员处于事实上的“漏监”状态是否有关？康熙时储方庆在“裁官论”一疏中，讲得非常清楚：
    “罢巡方，是削宪臣之柄也。宪臣之柄削，督抚之令尊矣。”宪臣，即监察官员，他认为，国家权力的正常运转，离不开作为皇帝耳目之司的监察系统，以宪臣督权臣，行政的规范性才能得到有效保证，停罢巡按，将地方行政、监察“并为一途”，督抚一身二任，一权独大，又无所节制，
    “恐非天下之福”。这一分析可谓一语中的。停罢巡按之后，作为地方最大监察官的督抚实际上处于“漏监”状态，监督者无人监督，地方吏治的混乱已经注定。巡按制度、督抚制度的弊病都在于此。
    尽管顺治年间巡按制度的最终废罢有着更为复杂的时代背景，但其机制自身的缺陷所带来的权力异化是不可忽视的原因。顾仁一案的发生并非偶然，它从一个侧面反映出巡按建制的严重不足。从该制度的历史渊源及其曾经发挥的功效来看，克服其中不足而非彻底废止，应是实现巡按监察本来目的的最好思路。