按：研究院积极探索地方立法、法规动态维护、法律法规实施监督等前沿理论和实务领域重点课题，推动烟台市地方立法工作走在前、开新局。根据2023年工作计划，结合烟台市地方立法的实践要求，依据《烟台市地方立法研究院研究项目管理办法》，于2023年3月20日开展立项评选工作，经过组织专家评审，4月3日共评出4项予以立项，分别为王玉全博士主持的《设区的市基层立法联系点建设研究：功能预设、实践问题与优化路径》、张晓晓副教授主持的《烟台市地方立法论证制度构建研究》、苗壮副教授主持的《烟台市地方性法规配套规定的规范化研究》、张龙副教授主持的《<烟台市养老服务条例>的立法论证与设计》。按照课题研究计划，由张龙副教授主持的《<烟台市养老服务条例>的立法论证与设计》已结项且形成成果要报。该要报分析了烟台市居家养老服务目前存在的问题，并结合我市实际条理清晰地提出针对性解决对策，体现出养老服务立法的必要性和紧迫性，满足了养老服务立法的前期论证需求。

烟台市居家养老服务模式的探索成果要报

张 龙

烟台大学 法学院

一、烟台市居家养老服务目前存在的问题

（一）服务供给与服务需求不匹配

一是家政、助浴、代缴费之类的生活照料类服务项目供给量较高，超过老年人群需求量，而老年人群更希望由家人提供这些照料。

二是专业性医疗、康复、保健类服务的供给量较低，低于实际需求量。现有社区居家养老中提供的医疗服务都是依托社区卫生服务中心，而社区卫生中心配备人员少，大多只能提供一些简单基础的医疗服务，受限于自身职责，较少能够上门提供专业化服务。

三是忽视了精神慰藉、心理疏导类服务，现在社区、社会组织、社会工作者往往更加重视能够看得见的服务，而老年人群在精神层面的一些看不见摸不着的需求供给不够。

四是社区养老服务知晓率低，很多老年人并不清楚所在社区的居家养老服务项目及其提供方式。

（二）依赖政府，市场化程度偏低

作为养老服务的两个重要主体，政府和市场之间的相互配合可以提升社会资源整合力度，提高资源配置效率，提升养老服务的多样化和专业化。目前，居家养老服务设施建设对政府存在很大的依赖性，大多项目都是由政府牵头推进。就养老问题而言，尚未重视对市场的运用、引导和开发，市场也难以与政府形成竞争和合作动态互补的关系，一定程度上减少了养老服务行业对社会资金的吸引力度。从政府层面来看，主要是扶持力度不够。一是政府自身能力有限，资源不足，难以为老年人养老服务持续续航。二是政府提供的社区居家养老服务场所基本都是按照市场价租给服务组织使用，未落实无偿或者低偿的要求。

（三）居家养老服务领域欠缺养老专业人才吸引力

优秀的照顾护理员可以极大地提升养老服务的质量和老年人的养老体验感，未能对养老护理员提供支持是造成养老专业人才缺乏的原因之一。一方面，行业待遇不足，发展平台不高，缺乏有效的激励机制，对年轻人和专业人才的吸引力不足。经调查得知，大多机构的养老服务人员工资人均月收入2000元左右，大多是年龄较大、低学历的工作者别无选择来从事这项工作。另一方面，受传统思想影响，多数人认为这样的工作待遇不高、地位不高，社会认同感较低，这些思想偏见会导致养老服务工作的社会影响力不足，人才吸引力不够，无法吸引年轻人和专业优秀人才进入该行业。

二、优化居家养老服务的对策

（一）建立需求导向的服务理念

社区居家养老服务最根本的就是要满足老年人群真实多元的养老需求。因此，建设居家养老服务体系必须围绕老年人群需求，实现精准化、个性化定制服务。中国的社区居家养老服务还在初步发展期，目前还不太能满足老年人群的物质需要与文化需要。由于人们在文化层次、家庭组成、健康状况以及经济条件等各方面的差异，老年人群在生活看护、康复保健、心理慰藉等各方面的诉求也不尽相同。这就要求政府首先要确立转变以需求为导向的养老服务供给理念；其次要构建需求评估机制，切实了解社区内老年人群的真实需求，按需配置相关服务；最后要建立反馈机制，定期回访服务对象对服务项目的满意程度，评估各主体是否按标准完成了服务供给。

（二）激活多方主体参与居家养老模式的发展

目前，我国的养老产业已呈现出较好的发展势头，政府和社会组织对养老产业的支持和参与程度越来越高，对其产业化、规模化运营的效果也越来越满意。我国养老服务模式已经逐渐朝着以“互联网+社区居家养老”的方向发展，并达到社区居家养老服务模式以“可推广、可复制的目的”为主导方向进行发展，这就需要政府、社会等各方共同努力，达到多方面的交互作用。政府还应鼓励更多的私人资源进入养老服务产业，降低准入标准，发展社区居家养老和精神、社会、娱乐等产品。

多中心治理理论是美国学者所提出的一种新的理念，认为要实现多中心治理必须引进多种竞争体制，才能有效地提升公共服务效能。因此，“互联网+社区居家养老”作为政府鼓励引导的服务系统，需要全社会各方力量的共同努力，以提升工作质量。具体而言，可从两个方面入手。其一，通过政府采购、项目合作等形式，引导社会力量共同构建社区居家养老服务信息系统。以承德市滨河社区爱孝居家养老服务中心为例，该中心是承德市高新区公管委以政府购买服务的方式引进，其宗旨是“构建没有围墙的养老院”。其二，积极引导全社会人士积极投身于社区居家养老服务体系建设。政府积极支持和指导各类社会组织和企业，通过购买服务、资金资助、财政补贴等多种形式开展社区居民养老服务活动，建立政府与市场、非政府组织、合作伙伴等主体的良性合作机制。

（三）提升养老服务人员的专业服务水平

政府当地社区应当积极展开宣传，通过提供高待遇、高福利、人才政策、晋升机会或者发展平台吸引更多的相关专业学生加入社区居家养老服务队伍当中。此外，还可以通过与一些具有护理专业的院校展开合作交流，招募一些需要社会实践的学生，为他们提供实习岗位，让他们进入社区为老年人提供专业服务，发挥他们的才能，丰富他们的实践经验。同时，储备一支志愿团队，提升人们对于社区居家养老服务行业的认识和理解，也能够吸引年轻人加入这个养老服务行业当中，为他们提供更多的权益保障、物质激励和社会支持。

在技能和专业知识培训方面，通过聘请专业的老师或者专家进行专业的岗前培训，在通过考核之后才可以上岗，同时在岗间也需要定时或者不定时地进行培训和总结交流，及时反映问题、解决问题，在不断总结反思、经验交流以及集中培训过程中逐渐提升养老服务人员的专业水平；并对人员的专业水平进行打分评估，根据能力不同也会给予不同的待遇和发展机会。

（四）建立科学合理的内外监督评估体系

一是建立监督评价标准，对各地区开展的居家养老工作进行打分评价，并将评价结果予以公示，对优秀社区进行宣传表彰，对于做得不好的社区进行督促整改，并提供必要帮助。

二是政府部门要加强对各社区、社会团体等监督的力度。可以在社区居委会或者街道办开通监督热线、意见箱，并定时或者不定时派遣专业监督人员去社区开展实地调查回访，掌握当地社区居家养老工作的进展成效。同时，还可以通过互联网智慧养老服务大数据平台、微信公众号、微博、移动App等软件或者平台，收集社区居家养老服务供给和需求的相关数据。

三是单位内部需要建立服务评价机制，相关部门对自身所参与的社区居家养老服务工作进行自我评价，制定评价标准，找出自身存在的问题和时指不足，并总结经验教训。同时，还可以通过引入第三方监督评估机构进行专业评估数据分析。基于内外监督评价机制和结果，明确奖惩机制，并通过线上线下渠道进行宣传，树立榜样；而对于评估得分低、群众满意度不高、养老工作效果不佳的组织或者个人，则应当及出他们的问题，督促整改。