省、市地方立法基地建设工作座谈会成功召开

2023年9月12日上午，烟台市人大常委会与烟台大学召开省、市地方立法基地建设工作座谈会。市人大常委会副主任刘森同志，烟台大学党委常委、纪委书记李存杰同志，以及烟台市人大常委会法工委、烟台大学法学院相关负责同志参加本次座谈会。座谈会由烟台大学法学院党总支书记段志国主持。

李存杰在致辞中表示，烟台大学积极与山东省人大、烟台市人大对接，不断加强交流、拓宽合作渠道，产生了良好社会效益。希望双方进一步探索立法智库、开门立法的新途径和新模式，为省、市地方立法工作当好参谋，助力山东省、烟台市法治建设再上新台阶。

宋振武从组织保障、人员配备、制度建设、课题研究、地方合作五个方面对基地建设与运行情况进行了汇报。表示，在今后的工作中，基地将紧紧围绕省人大、市人大立法规划和立法计划，提前谋划、全程跟进、主动作为，助推省人大、市人大地方立法各项工作走在前列。

刘森在总结讲话中对地方立法基地的各项工作给予充分肯定。强调，地方立法基地是践行习近平法治思想的生动实践，是发挥烟台大学理论研究优势和服务社会功能的积极探索，有助于高校和实务部门充分汇集双方优势、实现互利共赢。指出，下一阶段立法基地的工作重点应围绕全国地方立法工作座谈会精神来开展。

本次座谈的顺利展开，进一步深化了学校与人大机关的务实合作，有利于推动法学理论与立法实践相互促进、法学教育与立法实务互为发展。

设区的市基层立法联系点建设研究成果要报

王玉全

烟台大学 法学院

2015年，全国人大常委会法工委颁布了基层立法联系点制度规范，并先后在全国设立了32个“国字号”基层立法联系点，辐射带动了全国509个省级基层立法联系点和5000多个设区的市级基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级三级联动的工作格局。党的二十大报告强调“建好基层立法联系点”。现今研究从设区的市立法联系点立规文件的角度展开分析的较少。基于此，本研究从实践出发，侧重40份文件规定，分析功能预设与实践现状之间的差距，总结问题所在，进而提出优化进路。

一、设区的市基层立法联系点建设的功能预设

根据《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》的相关规定，基层立法联系点主要具有以下作用：征集群众对于立法的意见和建议；协助立法调研工作的展开；参加座谈、听证会；调查法律实施情况等。借鉴上述规定内容，设区的市基层立法联系点的功能在于畅通表达渠道，提升民主意识、完善立法程序，提升立法质量、满足社会立法需求，推动民主法治进程等。

二、设区的市基层立法联系点的立规现状——基于40份文件的分析

本研究对40份文件进行梳理，发现各设区的市基层立法联系点在负责主体、履行期限、设点数量、设点条件、设立程序、管理方式、工作职责、运行机制、工作保障以及考评、奖励和撤销机制等10个方面皆有所区别（见图1）。

就负责主体而言，36个地市规定由市人大常委会法工委负责，蚌埠市负责主体为市人大常委会办公室和法工委，潮州市负责主体为市人大常委会法工委、选联工委，佛山市和连云港市负责主体为市人大常委会。就履行期限而言，16个地市规定基层立法联系点履行期限与市人大常委会相同。汉中市和龙岩市规定3年履行期限。钦州市因为分为一般基层立法联系点和特定基层立法联系点，所以分别规定了5年和1年履行期限。就设点数量而言，15个地市规定原则上每个县（市、区）各设立1个，并在积极参与地方立法活动的县（市、区）机关、乡镇（街道）、村（居）民委员会和涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的企事业单位以及高等院校、律师事务所等单位中选取部分单位进行设立。宜春市规定设点数量不能超过20个，淄博市规定设置数量一般为10个。就设点条件而言，16个地市总体概括了条件：（一）坚定正确的政治方向；（二）遵守宪法、法律、法规；（三）积极参与市人大常委会立法的各项工作；(四)在地域、行业等方面具有代表性和基层性。就设立程序而言，多数地市采取由市人大各专门委员会及常委会各工作机构、县（市、区）人大常委会和市直有关部门按照规定组织推荐，经市人大常委会法工委汇总和筛选后，报市人大常委会主任会议研究决定。但除了采取推荐设立的方式以外，百色市采取公开征集的方式设立；开封市采取自我推荐的方式设立；三亚市采取协商推选的方式设立；宜春市采取自主申报的方式设立，但明确规定数额不能超过20个。就管理方式而言，10个地市规定市人大常委会可以在任期内根据立法工作实际需要和基层立法联系点履行职责实际情况，动态管理、适时调整。9个地市规定每五年集中调整一次。3个地市规定了具体调整情形。就工作职责而言，40个地市都规定了参与本市立法工作的职责。但涉及法律草案征求意见、提出修改建议时，8个地市规定了向立法联系点征求意见。就运行机制而言，40个地市规定应当发挥本单位、本行业优势，拓宽联系渠道，创新工作方法，完善工作机制，提高工作能力，扩大社会影响等。3个地市建立了日常管理制度。7个地市注重发挥人大代表之家、人大代表联络站等作用。5个地市规定吸收法律基础知识和实践工作经验人员参与。就工作保障而言，16个地市规定提供办公场所和条件。8个地市规定定期发送立法工作信息和资料，发挥网络新媒体作用。2个地市选派机关干部跟班学习或者蹲点调研。12个地市规定经费使用管理制度。就考评、奖励和撤销机制而言，9个地市规定考评机制，15个地市规定奖励制度，15个地市规定撤销情形。

图1 设区的市基层立法联系点文件分析图

三、设区的市基层立法联系点的问题透析

1.基层立法联系点制度法律规范模糊缺失

一是上位法律法规缺失。设区的市虽有立法权，但在出台相关文件时由于缺乏上位法指导，带来立法点设立主体和条件不一致、产生与撤销指标规定模糊杂乱等问题；二是主体规范模糊。对比研究各地市立法联系点规则，几乎没有清晰界定立法联系点参与主体及其权利与义务的情况；三是客体规范模糊。哪些范围内的立法项目适宜于公众参与，哪些范围内的立法活动不需要公众参与，都需要予以研究。

2.基层立法联系点选点布局存在疏漏

一是设置灵活性不足。不少地方将基层立法联系点分设于政府机构、行业机构、高校机构等领域，如何避免向精英立法“滑坡”需要引起重视；二是数量设置不够。数量的多少要根据人口多少、地域大小、领域宽窄等确定；三是选择布局不合理。当前基层立法联系点布局存在区域不合理和行业领域不合理等情形。

3.基层立法联系点运行过程不稳定

一是工作机制不健全。基层立法联系点工作没有统一、规范的程序与标准；二是适用情形有待细化。大部分文件都没有明确何种立法或者立法中的何种事项应当通过立法联系点收集群众意见；三是考核奖励机制不完整。14份设置考评条款，16份设置奖励表彰条款，4份规定年度总结并报常委会法工委；四是职能创新性不足。不能有效结合地区特色和行业特点，难以实现制度创新。

4.基层立法联系点保障机制不健全

一是宣传工作不到位。宣传受众面过窄，宣传激励措施不足；二是队伍法治素养不高。具备法律背景或掌握法律知识的人员占比较低，服务居民能力不足；三是工作保障力度不足。实践中基层立法联系点的场所、人员、经费没有得到良好保障。

5.基层立法联系点反馈渠道不完善

一是公众意见反馈机制不完善。对于建议是否被采纳、采纳了哪些、不采纳理由等没有具体程序规则，缺乏一定可操作性；二是意见“采纳”认定标准过高。立法机关多以是否影响具体条文内容的修改来认定；三是个人奖励机制阙如。奖励条款多是对联系点和工作人员的奖励和表彰，而少有对积极参与群众的激励。

四、设区的市基层立法联系点的优化路径

1.明确基层立法联系点的法律规范

一是持续扩大基层立法联系点参与主体范围。充分吸收人大代表参与联系点工作，创新工作形式吸引青年群体广泛参与。二是完善基层立法联系点参与主体管理。明确岗位职责，健全轮岗换岗人员流动机制，建立完善联络员定期培训新机制。

2.完善基层立法联系点的选点布局

一是提升基层立法联系点设置灵活性。分为一般基层立法联系点和特定基层立法联系点，制定具有地方特色的法规、规章或者规范性文件；二是增加基层立法联系点数量。拓展街道、乡镇、园区、企业和协会等立法联系点；三是优化基层立法联系点布局。尽可能覆盖所有县（区）、国民经济行业（20个门类、97个大类）等。

3.改进基层立法联系点的运行程序

一是完善基层立法联系点总体设置。健全相关法律规范，明确工作职责和范围，分为前阶段的政策解读、工作方案的制定、公众意见的收集、相关报告的整理、工作意见的形成等环节；二是细化基层立法联系点适用情形。涉及群众切身利益或者法案内容存在重大争议，需要充分了解群众意见；三是完善考核激励机制。考评制度由主管部门考评和社会公众考评组成。

4.加强基层立法联系点的工作保障

一是丰富立法宣传手段，增强群众参与立法吸引力。创新宣传方式，扩大宣传受众面，主动结合群众焦点，做到民有所呼、法有所应；二是加强工作队伍建设。加强专业化建设，实现管理“网格化”。建立定期培训机制，提高立法联系点人员专业素质。健全考核机制，提高工作效率；三是加大资金投入力度，保障工作正常运转。增加专项经费投入，明确专项经费使用依据及标准，避免工作职能与办公所在单位相混淆。

5.提升公众参与立法积极性

一是完善意见反馈机制。无论是否采纳，都要作出公众意见内容、是否采纳情况、采纳与否理由等情况说明；二是从宽厘定意见建议采纳标准。不管是对于法意、法条、法权的所表达的意见，还是对于文中的结构、文句、标点所表达的意见，或是对于立法方向、方法、立法价值取向等方面所提出的意见，只要被最终的立法成果所吸收的，都应作为意见采纳给予充分肯定；三是建立参与奖励机制。认真记录主动参与、积极发言的基层群众参与次数，根据所提建议采纳情况给予物质或精神性奖励。