烟台市地方性法规配套规定的规范化研究成果要报

苗壮

烟台大学 法学院

法规配套规定是特定行政主体依据地方性法规的明文规定，在要求的具体事项、范围、权限和方式内，制定从属于该地方性法规并与之相配套的规范性法律文件的活动。法规配套规定应具有两个基本构成要件：作为地方性法规中要求制定配套规定的配套条款和依据法规的配套条款所制定的规范性法律文件。前者在要报中统称为“配套条款”，后者在要报中统称为“配套文件”。

一、烟台市法规配套规定的现状梳理

课题组以烟台市已制定的20部地方性法规作为基本考察对象，将研究范围限定在烟台市政府或者其他有关机关制定的规范性文件，即在本市地方性法规中以条款的形式要求特定的行政机关或者有权组织制定从属于该法规并与之相配套的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。对同样依据地方性法规中的条款制定的其他文件，课题组做了以下筛选：

首先，根据条款的内容是否明确“配套事项”+“配套主体”，排除未明确“配套事项”或“配套主体”的条款。如《烟台市民营经济促进条例》第十一条规定，“市、县（市、区）人民政府对参与科技创新体系和创新能力建设做出突出贡献的民营经济组织，应当按照有关规定予以奖励。”

其次，根据条款中的被要求主体是否适格，排除被要求主体不属于地方行政机关的法规条款。如《烟台葡萄酒产区保护条例》第十七条规定，“葡萄与葡萄酒行业组织应当建立健全烟台葡萄酒行业规范，加强行业自律和诚信建设，推行酿酒葡萄与葡萄酒分级管理制度，提供信息、技术、培训、知识产权保护等服务。”

再次，根据被要求制定的文件是否属于规范性法律文件，排除地方性法规中的各类应急预案条款、行政机关各类工作计划、规划、行政机关内部工作制度、监督检查制度等。如《烟台市海洋生态环境保护条例》第三十九条第一款规定，“市、沿海区（市）人民政府应当组织有关部门和单位制定海洋环境污染事故应急预案，并做好海洋环境污染事故的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。”

最后，根据法规条款是否明确要求制定配套规定，排除不具有约束力的条款。如《烟台市燃放烟花爆竹管理条例》第十三条规定，“一般管理区内，村民委员会、居民委员会、业主委员会和物业服务企业，可以在属地管理或者责任范围内划定安全燃放烟花爆竹的地点，并制定公约，组织监督实施。”

（一）烟台市地方性法规中的配套要求条款类型

课题组对2015年后烟台市制定的20部地方性法规进行了逐一排序和梳理，含有配套条款的地方性法规共有8部，共计12个条款。

依据配套条款中要求的事项和内容可细分为：（1）需要制定的配套文件的内容比较丰富，可以自成体系，需要制定配套规定另行补充。如《烟台市全民阅读促进条例》第二十五条规定，“市、县（市、区）人民政府承担全民阅读职责的主管部门应当建立全民阅读推广人队伍，制定全民阅读推广人管理办法，完善全民阅读推广人选拔和培训机制，组织开展适合各类读者群体的专业阅读辅导和推广服务。”

（2）配套条款要求的事项主要属于政府或者其他行政部门的具体职责，不宜由法规直接作出具体规定。如《烟台市养犬管理条例》第十一条第二款规定，“禁养的烈性犬和大型犬名录由市公安机关会同市农业农村部门确定，并向社会公布。”

（3）要求事项属于技术类标准、规范，由政府或者有关行政部门制定更加适宜。如《烟台市海洋生态环境保护条例》第三十五条第一款规定，“市海洋发展和渔业部门应当编制渔港名录，并向社会公开。”

（4）配套条款作出了政策性规定，需要相应的配套规定才能使法规的制度得以实现。如《烟台市节约用水条例》第二十八条第一款规定，“市、县（市、区）人民政府应当制定对雨水、海水、再生水等非常规水源开发利用项目的扶持政策，鼓励和支持使用非常规水，并纳入水资源统一配置，优化用水结构，提高用水效能。”

根据配套条款的内容的确定性进行分类，主要有以下三种情形：

（1）仅明确了“配套事项”。如《烟台市养犬管理条例》第十五条规定，“在重点管理区内，养犬登记和办理犬只续养手续应当向公安机关交纳养犬管理服务费。养犬管理服务费的收取按照有关规定报省有关部门批准后执行。”

（2）明确了“制定主体+配套事项”。如《烟台市芝罘岛生态环境保护条例》第四条第一款规定，“市人民政府统一领导芝罘岛生态环境保护工作，建立生态保护体制机制，具体办法由市人民政府组织制定实施。”

（3）明确了“配套主体+配套事项+限定因素”。如《烟台市节约用水条例》第十一条规定，“市人民政府有关行业主管部门应当根据国家和省制定的行业用水定额，结合本市生产生活实际，制定严于国家和省规定的行业用水定额，报同级节约用水主管部门和质量技术监督主管部门审核同意后实施。”

（二）烟台市配套规定的完成情况与具体完成时间

总体来看，烟台市地方性法规的12个配套条款中，已经明确制定的有3件，完成率为25%，有6个条款未制定相应的配套规定或者制定的文件不符合配套条款的要求，另有3个配套规定是否满足配套条款的规定需要进一步予以确认。烟台市地方性法规配套规定制定情况如下（见表1）：

表1 烟台市地方性法规配套规定制定情况

（三）烟台市配套实践存在的具体问题

首先，配套条款的设置不够科学合理。配套条款的内容设置没有形成统一的标准模式，配套条款的表述也不够规范、严谨，对于具体适用何种位阶的规范性文件制定配套规定没有明确规定。

其次，配套条款的实施情况不理想。截止到2023年9月，烟台市地方性法规中的12条配套条款，其中9条规定的相关责任主体未制定并发布相应配套文件。其中，在已经制定的配套规定中仍存在实际制定时间晚于要求时间、实际制定主体与要求主体不相一致、配套规定不符合配套条款要求等情况。

最后，对法规配套规定缺乏规范制约和有效监督。除《山东省地方立法条例》第七十三条对配套做出的原则性规定外，并没有其他具体规范对法规配套规定作出规定，缺乏必要的规制。

（四）法规配套规定不能顺利开展的原因

首先，制定主体层面。作为配套条款的制定主体，地方立法机关对于什么情况设置配套条款、怎么设置、如何保障配套规定能够及时制定等问题未进行充分的论证；作为配套文件的制定主体，地方政府或者其他行政机关一是没有把法规配套的落地摆到与法规的制定同样重要的位置上，二是配套责任主体自身立法任务繁重，难以及时制定配套规定。

其次，制度机制层面。一是配套规定监督制度的缺失，二是配套规定的衔接和跟踪机制的缺失。

二、法规配套规定的系统优化

（一）强化法规配套主体的认识

首先，改变“先立法后配套”的旧惯例。在提出地方性法规立法项目时，应当同时就该项目是否需要制定法规配套规定进行研究并提出初步意见。

其次，摒除“重立法、轻配套”的错理念。配套责任主体应当积极发挥其在制定法规配套规定中的重要作用，将配套规定放在行政立法的优先位置上，及时制定地方性法规的配套规定，促进法规的有效实施。

（二）规范法规配套条款的设置

首先，高度重视配套条款设定的合理性。在内容方面，拟要求制定配套规定的事项要经过充分的论证，在设置配套条款时，应注意这几个方面的因素：（1）制定配套规定的条件是否具备；（2）配套事项是否符合社会需要；（3）制定配套规定是否能够增加法规的可操作性。

其次，明确法规中配套条款的表述。一个配套条款至少应当包含两个基本要素，即“配套责任主体+配套事项”，要求多个主体联合制定的，应当明确牵头制定部门，明确各个主体之间的职责和分工，内容要尽量的明确、详细、规范。

最后，配套条款应尽可能明确限定因素。建议尽可能明确配套条款应包含的限定性因素及其内容，并明晰配套文件的表现形式，以保障配套规定应有的效力等级。

（三）完善法规配套规定的制定

首先，优化配套规定的工作机制。一是在编制法规立法规划、立法工作计划之时，有关主体在提出立法项目的同时应当就该法规是否需要制定法规配套规定进行研究并提出初步意见。二是在起草法规草案的过程中，需要进行法规配套工作的，负责起草法规的单位同时也应该开展有关法规配套规定的研究和起草工作。三是提请地方人大及其常委会审议法规草案时，提请机关应当对草案中需要制定配套规定的配套条款说明情况。四是地方性法规通过后，地方人大常委会法制工作委员会应当列出需要制定配套规定的法规配套规定名录，通知有关配套责任主体。

其次，建立配套规定的工作制度。一是建立配套规定的法定期限制度。在一般情况下，配套规定应当最迟于法规实施时公布，在情况复杂、特殊情况下，允许配套主体在法规施行之日起一年内根据实际情况择机出台；二是建立人大常委会办公室发送落实配套规定的通知函制度；三是建立人大常委会的配套规定定期跟踪以及问责制度；四是建立政府的配套规定年度报告制度。

（四）强化法规配套规定的监督

首先，强化地方立法主体的监督。一是配套条款做出后，立法机关应当对配套条款的落实情况进行监督，将配套责任主体是否及时完成配套文件的制定作为地方立法的后续工作，纳入立法程序。二是对制定存在困难或者部门之间存在争议，导致配套规定不能及时出台的，制定机关应及时反映，立法机关可以适当进行协调。三是对配套条款存在的情形巳经变化或者不存在，致使配套规定没有必要制定的，立法机关应当及时修改或者废除配套条款，保障法规的严肃性。

其次，强化备案机关的监督职责。依配套条款制定配套规定后，应当及时予以备案。备案机关应当严格按照《烟台市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》对配套规定的合法性、适当性进行审查。建议修改《烟台市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》第十条的规定，将“配套责任主体是否及时制定、是否按照配套条款的要求制定配套规定”的情况纳入审查的范畴，为备案机关的主动审查提供明确依据。